החוק האחרון של גרהם: הסנאט סוגר על רוסיה ואיראן

שבועות ספורים לאחר מותו הפתאומי של הסנאטור לינדזי גרהם, הסנאט האמריקאי העניק לו את המחווה הפוליטית הגדולה ביותר שיכול היה לקבל: אישור ברוב מוחץ של החוק שעליו נאבק במשך יותר משנה — חבילת סנקציות רחבת היקף נגד רוסיה, נגד המדינות המזרימות כסף לקופת המלחמה שלה ונגד מגזרי האנרגיה והנשק של איראן.

החוק, הנושא כעת את השם "חוק לינדזי או. גרהם להטלת סנקציות על רוסיה ואיראן לשנת 2026", אושר ביום שישי ברוב דו־מפלגתי של 86 סנאטורים מול 11 מתנגדים. ההצבעה הפכה את יוזמתו האחרונה של גרהם, מהתומכים הבולטים ביותר בישראל ובאוקראינה בקונגרס, לצעד המשמעותי ביותר שנקט עד כה הממשל האמריקאי להגברת הלחץ הכלכלי על מוסקבה במהלך כהונתו השנייה של הנשיא דונלד טראמפ.

לב החקיקה הוא ניסיון לפגוע במקור ההכנסה המרכזי של הקרמלין: מכירת נפט וגז. במקום להסתפק בסנקציות על חברות רוסיות, החוק מאפשר לנשיא להעניש גם את המדינות שממשיכות לקנות כמויות עצומות של אנרגיה מרוסיה ובכך מספקות לוולדימיר פוטין את הכסף הדרוש להמשך המלחמה באוקראינה.

טראמפ יוכל להטיל מכסים של עד 100 אחוז על סחורות המיובאות מחמש המדינות הגדולות ביותר הרוכשות נפט גולמי או גז טבעי מרוסיה, וכן על מדינות מרכזיות המסייעות לעקיפת הסנקציות. בין המדינות העלולות להיפגע נמצאות סין והודו, לצד מדינות באירופה ובאסיה שממשיכות להסתמך על אנרגיה רוסית.

החוק, הנושא כעת את השם "חוק לינדזי או. גרהם להטלת סנקציות על רוסיה ואיראן לשנת 2026", אושר ביום שישי ברוב דו־מפלגתי של 86 סנאטורים מול 11 מתנגדים. ההצבעה הפכה את יוזמתו האחרונה של גרהם, מהתומכים הבולטים ביותר בישראל ובאוקראינה בקונגרס, לצעד המשמעותי ביותר שנקט עד כה הממשל האמריקאי להגברת הלחץ הכלכלי על מוסקבה במהלך כהונתו השנייה של הנשיא דונלד טראמפ.

מטרת המנגנון פשוטה אך אגרסיבית: להפוך את הנפט הרוסי לזול פחות ואת הסחר עם מוסקבה ליקר ומסוכן יותר. מדינה שתמשיך לממן את רוסיה באמצעות רכישות אנרגיה גדולות עלולה לגלות כי מוצריה מתקשים להיכנס לשוק האמריקאי. תומכי החוק מקווים שהחשש מאובדן גישה לארצות הברית יאלץ את הרוכשות הגדולות לצמצם את עסקיהן עם הקרמלין.

החוק אינו מחייב את טראמפ להפעיל מיד את מלוא המכסים, אלא מעניק לו סמכות לעשות זאת. הוא גם מאפשר לנשיא להעניק פטורים במקרים שבהם יקבע כי הדבר משרת את האינטרס הלאומי של ארצות הברית. מדינות המייבאות פחות מ־15 אחוזים מהגז שלהן מרוסיה ופועלות לצמצום התלות בה עשויות אף הן להיות מוחרגות.

לצד המכסים, החבילה מטילה ומרחיבה סנקציות ישירות על פוטין, על בכירים בממשלו, על מפקדים צבאיים, אוליגרכים, בני משפחותיהם, בנקים רוסיים, מוסדות פיננסיים ופרויקטים בתחום האנרגיה. היא נועדה לסגור פרצות שאפשרו לרוסיה להמשיך לסחור למרות מערך הסנקציות שכבר הוטל עליה מאז הפלישה לאוקראינה.

אחד היעדים המרכזיים הוא "צי הצללים" הרוסי — מאות מכליות נפט ישנות הפועלות תחת דגלים מתחלפים, בעלות מורכבת ומנגנוני ביטוח עמומים. מוסקבה משתמשת במכליות האלה כדי להעביר נפט ללקוחות ברחבי העולם ולעקוף מגבלות מערביות. החוק החדש מעניק לממשל כלים רחבים יותר לפגוע בספינות, בבעליהן, במממנים ובחברות המסייעות להן.

מבחינת ישראל ותומכיה בארצות הברית, החבילה כוללת מרכיב חשוב נוסף: הארכת סמכויות הסנקציות המגבילות את יכולתה של איראן לגייס כסף עבור מגזרי האנרגיה והנשק שלה. הסעיף נועד למנוע פקיעה של סמכויות קיימות המשמשות את וושינגטון כדי לפגוע במקורות ההכנסה של המשטר, בתוכנית הנשק שלו וביכולתו לממן ארגוני טרור.

הוספת איראן לחוק נעשתה בעקבות דרישה של טראמפ במסגרת המשא ומתן בין הסנאט לבית הלבן. בכך הפכה החבילה מיוזמה שנועדה במקורה ללחוץ על רוסיה לחוק המכוון בו־זמנית נגד שתי יריבות מרכזיות של ארצות הברית — מוסקבה וטהרן.

גרהם והסנאטור הדמוקרטי ריצ'רד בלומנטל ניהלו במשך יותר משנה את המגעים על החוק. הם ניסו לגבש נוסח שיהיה תקיף מספיק כדי לאיים על המדינות הרוכשות אנרגיה רוסית, אך גם גמיש מספיק כדי לזכות בתמיכת טראמפ ובקולות משתי המפלגות. ב־10 ביולי הודיעו השניים כי הגיעו להסכמה עם הבית הלבן. גרהם מת למחרת, זמן קצר לאחר ששב מביקור באוקראינה.

מותו הפך את ההצבעה מאירוע מדיני למחווה אישית טעונה. בלומנטל אמר מעל דוכן הסנאט כי נשיא אוקראינה וולודימיר זלנסקי צופה מקייב ופוטין צופה ממוסקבה — וכי הוא רוצה להאמין שגם גרהם צופה. לדבריו, המסר לאוקראינים הוא שהם אינם לבד, והמסר לפוטין הוא שלא יצליח להכניע את ארצם.

אחותו של גרהם, דארלין גרהם, שמונתה למלא את מקומו בסנאט מטעם קרוליינה הדרומית, נכחה ברגע שבו הושלם המהלך שאחיה לא זכה לראות. היא אף הכריזה על תוצאת ההצבעה ואמרה כי החוק מכוון אל המקום הרגיש ביותר מבחינת פוטין — ההכנסות שמאפשרות לו לממן את המלחמה.

זלנסקי הגיע לוושינגטון בעקבות הלווייתו של גרהם ונפגש עם סנאטורים משתי המפלגות. במהלך הביקור הוא עקב ממרפסת האורחים אחר הצבעה פרוצדורלית שבה אושרה התקדמות החקיקה ברוב של 86 מול 12. ההצבעה הסופית שנערכה ביום שישי הסתיימה ברוב של 86 מול 11.

נשיא אוקראינה אמר לסנאטורים כי ארצו מצליחה לרשום הישגים בשדה הקרב, אך זקוקה להמשך התמיכה האמריקאית כדי לשמור על המומנטום. שר החוץ האוקראיני אנדרי סיביה הודה למחוקקים וטען כי הגברת הלחץ על מקורות המימון של רוסיה עשויה לקרב הסדר שלום יציב.

תומכי החוק מדגישים כי השפעתו אינה רק כלכלית. הסנאטור הרפובליקני טוד יאנג תיאר את ההצבעה כאות מוסרי לאומה מותשת שממשיכה להילחם. הסנאטורית הדמוקרטית ג'ין שאהין הזהירה כי בכל פעם שארצות הברית מהססת להפעיל לחץ, רוסיה מפרשת זאת כחולשה ומגבירה את פעולותיה.

למרות התמיכה הרחבה, הסמכות החדשה שניתנת לטראמפ עוררה התנגדות משני צדי המפה הפוליטית. עשרה דמוקרטים והסנאטור הרפובליקני ראנד פול הצביעו נגד החוק. המתנגדים אינם בהכרח מתנגדים להחרפת הסנקציות על רוסיה, אך חוששים שהנשיא ישתמש במכסים לצרכים שאינם קשורים למלחמה באוקראינה.

פול והסנאטור הדמוקרטי רון ווידן ניסו להעביר תיקון שהיה מוחק מהחוק את סמכות המכסים החדשה, אך הצעתם נדחתה. לטענתם, הענקת כוח מסחרי כה גדול לנשיא עלולה להצית מלחמות סחר, להעלות מחירים ולפגוע במשפחות ובעסקים אמריקאיים.

החשש הזה קיבל משנה תוקף על רקע האינפלציה וההאטה בשוק העבודה. מכס של 100 אחוז על יבוא ממדינה גדולה כמו סין או הודו עלול לייקר מוצרים רבים בארצות הברית. מתנגדי הסעיף טענו כי הממשל עלול להעניש את פוטין באמצעות חשבונם של הצרכנים האמריקאים.

הסנאטור הדמוקרטי רפאל וורנוק, שעיכב את התקדמות החבילה בשל החשש מהמכסים, הודיע כי קיבל התחייבות כתובה מהממשל שלפיה הם יוסרו כאשר המדינות הנענשות יחדלו לרכוש נפט וגז רוסיים. לדבריו, הקונגרס אינו צריך לבחור בין עצירת תוקפנותו של פוטין לבין ריסון מדיניות המכסים של טראמפ.

הבית הלבן טוען כי הגמישות הנשיאותית היא דווקא מקור כוחו של החוק. לפי הממשל, עצם האיום במכסים עשוי להספיק כדי לגרום למדינות לשנות את התנהגותן, בלי שיהיה צורך להפעיל את מלוא העונש. טראמפ יוכל להשתמש באפשרות להטיל או להסיר מכסים כמנוף במשא ומתן עם סין, הודו ורוכשות גדולות אחרות.

אישור הסנאט אינו הופך עדיין את החבילה לחוק. ההצעה עוברת כעת לבית הנבחרים, שצפוי לשוב לפעילות בסוף אוגוסט. שם ממתינים לה מתנגדים החוששים מהרחבת סמכויות הנשיא, לצד תומכים המבקשים להעביר אותה במהירות לשולחנו של טראמפ.

חבר בית הנבחרים גרגורי מיקס, הדמוקרט הבכיר בוועדת יחסי החוץ, הזהיר כי הנוסח מאפשר לטראמפ להפוך את המכסים לנשק פוליטי שעלול לפגוע באמריקאים יותר מאשר ברוסיה. אם בית הנבחרים ישנה את הנוסח, יהיה צורך ליישב את ההבדלים בין שני הבתים לפני שהחוק יוכל להגיע לנשיא.

טראמפ כבר הביע תמיכה בחבילה, בין היתר לאחר שנוסף לה הסעיף הנוגע לאיראן. הוא לוחץ על בית הנבחרים לאשר אותה ולהעבירה לחתימתו. אם תושלם החקיקה, הנשיא יקבל כלי כלכלי רב־עוצמה נגד המדינות הממשיכות להזרים כסף לרוסיה — ובה בעת ישמור בידיו את היכולת להאריך את הלחץ על משטר האייתולות.

עבור גרהם, החוק מרכז כמעט את כל הנושאים שהגדירו את מדיניות החוץ שלו: תמיכה תקיפה באוקראינה, עימות עם פוטין, מאבק במשטר האיראני ועמידה לצד ישראל. הוא לא זכה להצביע עליו, אך שמו יישאר מוצמד אליו. כעת נותר לראות אם בית הנבחרים יהפוך את מפעלו האחרון לחוק — או שהקרב על סמכויות טראמפ יעצור את מורשתו רגע לפני קו הסיום. (דיווח סוכנות הידיעות רויטרס, הודעת הסנאטורים על נוסח החוק